กฎหมายพลังงานหมุนเวียน:
ถึงเวลาแล้วหรือยังสำหรับสังคมไทย?
ถึงเวลาแล้วหรือยังสำหรับสังคมไทย?
เดชรัต
สุขกำเนิด
ในภาวะที่วิกฤตการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศกำลังคุกคามสังคมมนุษย์อย่างเด่นชัดขึ้นเรื่อยๆ
พร้อมๆกับการเพิ่มขึ้นของราคาอาหารและราคาพลังงาน
พลังงานหมุนเวียนก็ดูจะเป็นคำตอบสำคัญสำหรับสังคมโลกมากขึ้นเรื่อยๆ
ล่าสุดในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาพบว่า
กำลังการผลิตของโรงไฟฟ้าใหม่ในทวีปยุโรปมาจากพลังงานหมุนเวียนมากกว่าเชื้อเพลิงจากซากดึกดำบรรพ์เสียอีก
อาจกล่าวได้ว่า
พลังงานหมุนเวียนที่เคยเป็นพลังงานในกระแสทางเลือกกำลังจะกลายเป็นพลังงานกระแสหลักในอนาคตอันใกล้
แน่นอนว่า ความสำเร็จของการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนตลอดช่วง
2
ทศวรรษที่ผ่านมา ย่อมขึ้นอยู่กับองค์ประกอบหลายด้าน
ทั้งด้านการวิจัยและพัฒนาทางเทคโนโลยี มาตรการแรงจูงใจทางเศรษฐกิจ
และความตื่นตัวของสังคม แต่องค์ประกอบหนึ่งที่มิอาจลืมได้ เพราะมีส่วนสำคัญที่ทำให้การพัฒนาพลังงานหมุนเวียนในประเทศที่พัฒนาแล้วหลายๆ
ประเทศ มีความคืบหน้าอย่างรวดเร็วคือ
การยกร่างและการบังคับใช้กฎหมายพลังงานหมุนเวียน
ที่ผ่านมาในอดีต
ประเทศไทยของเราก็มีการกล่าวถึงกฎหมายพลังงานหมุนเวียนเช่นกัน
แต่ต่อมาอาจจะด้วยความยุ่งยากของกระบวนการออกกฎหมาย และความไม่แน่นอนของกระบวนการทางการเมืองในประเทศ
(ซึ่งมีส่วนทำให้การออกกฎหมายยุ่งยากมากขึ้น)
ก็ทำให้ความสำคัญของการมีกฎหมายพลังงานหมุนเวียนค่อยๆ เลือนหายจากสังคมไทย
จนกระทั่ง
ทางกรีนพีซ เอเชียตะวันออกเฉียงใต้
ได้จุดประเด็นเรื่องนี้ขึ้นมาอีกครั้งในช่วงกลางปีพ.ศ. 2555
ที่ผ่านมา โดยมุ่งหวังที่จะรวบรวมรายชื่อเพื่อเสนอร่างกฎหมายพลังงานหมุนเวียนเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา
พร้อมๆ กันนั้น ในช่วงปลายปี พ.ศ. 2555 กระทรวงพลังงานก็ได้เริ่มศึกษาและพัฒนากฎหมายพลังงานทดแทนขึ้นมาเช่นกัน
(ขอให้สังเกตว่าชื่อยังคงแตกต่างกัน)
อย่างไรก็ดี ผู้ที่เกี่ยวข้องบางฝ่ายก็ยังมีความเห็นแย้งว่า
การยกร่างกฎหมายพลังงานหมุนเวียนอาจยุ่งยาก ควบคุมไม่ได้
(เพราะอยู่ในการควบคุมของฝ่ายการเมือง) และที่สำคัญที่สุดคือ ไม่น่าจะมีความจำเป็น
เพราะแม้ที่ผ่านมาประเทศไทยของเราจะไม่มีกฎหมายพลังงานหมุนเวียน แต่รัฐบาลก็สามารถออกมาตรการของฝ่ายบริหารมาใช้ในการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน
จนประเทศไทยของเราก็สามารถพัฒนาพลังงานหมุนเวียนขึ้นมาได้มาก อย่างเช่น
ในกรณีของกำลังการผลิตไฟฟ้า การผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนก็กำลังจะทะลุ 2,500
เมกะวัตต์ในสิ้นปี พ.ศ. 2555 นี้
แต่หากลองมองสะท้อนย้อนคิดในอีกมุมหนึ่งจะเห็นได้ว่า
การพัฒนาพลังงานหมุนเวียนของประเทศไทยอาจจะกำลังเดินเข้าสู่ปัญหาและอุปสรรคมากขึ้นเรื่อยๆ
ไม่เพียงความไม่มั่นใจในมาตรการสนับสนุนของภาครัฐที่มักเปลี่ยนไปเปลี่ยนมาอยู่บ่อยครั้ง
แต่ระยะหลัง โครงการพลังงานหมุนเวียนก็เริ่มไม่ได้รับการยอมรับจากประชาชนในพื้นที่
จนบางพื้นที่นำไปสู่ความขัดแย้งที่รุนแรงตามมา
ดังนั้น หากเรามุ่งหวังให้พลังงานหมุนเวียนจะเป็นคำตอบที่ยั่งยืนสำหรับสังคมไทย
การยกร่างกฎหมายพลังงานหมุนเวียนก็อาจจะเป็นเครื่องมือเชิงยุทธศาสตร์อย่างหนึ่ง
ที่เราอาจจะนำมาใช้เพื่อการปฏิรูประบบพลังงานหมุนเวียนในประเทศไทย บทความนี้จึงถือเป็นโอกาสที่ดีที่จะได้นำประเด็นกฎหมายพลังงานมาทบทวน
สะท้อนย้อนคิดกันถึงเหตุผลความจำเป็น และความเป็นไปได้ในสังคมไทย
ความจำเป็นของกฎหมายพลังงานหมุนเวียน
หากจะว่ากันตามหลักรัฐศาสตร์
การออกกฎหมายพลังงานหมุนเวียนก็คือ
การยกระดับนโยบายและมาตรการสนับสนุนการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน จากการเป็น
“มาตรการของฝ่ายบริหาร”
(ในกรณีที่ฝ่ายบริหารหรือรัฐบาลมีมาตรการอยู่แล้วเช่นในประเทศไทย) มาสู่การเป็น
“กฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติ” ซึ่งย่อมมีศักดิ์และสิทธิทางกฎหมายสูงกว่า
ปัญหาสำคัญของการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนโดยใช้มาตรการของฝ่ายบริหารเช่นที่ผ่านมา
มีอยู่ด้วยกัน 3 ประการคือ
ประการแรก
มาตรการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนของฝ่ายบริหารนั้นเปลี่ยนแปลงง่าย
โดยเฉพาะเมื่อมีการเปลี่ยนฝ่ายบริหาร ไม่ว่าจะเป็นคณะรัฐมนตรี
หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน
ก็มักจะพาให้มาตรการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนซวนเซไป
จนกลายเป็นอุปสรรคและความไม่มั่นใจในการลงทุนสำหรับผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียน
ตัวอย่างล่าสุดของปัญหาประการแรกนี้คือ
ความพยายามของรัฐบาลในการจะเปลี่ยนจากมาตรการส่วนเพิ่มของราคารับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน
(หรือ adder)
มาเป็นมาตรการกำหนดราคารับซื้อไฟฟ้าคงที่สำหรับพลังงานหมุนเวียน
(หรือ feed-in tariff) ก็ยังไม่สามารถหาข้อยุติได้ในปัจจุบัน
และมักจะมีข้อเสนอใหม่ๆ เกิดขึ้นทุกครั้ง เมื่อมีการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน
ประการที่สอง
เนื่องจากศักดิ์ในทางกฎหมายของมาตรการของฝ่ายบริหารนั้นต่ำกว่ากฎหมายอื่นๆ
ที่ฝ่ายนิติบัญญัติได้ออกมาก่อนหรือออกมาหลังจากนั้น ดังนั้น
ไม่ว่ามาตรการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนของฝ่ายบริหารจะดีมากน้อยเพียงใด
ก็จะดำเนินการได้เพียงในกรอบที่เหลือจากการกำหนดไว้ในกฎหมายอื่นๆ
ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในปัจจุบันคือ
โครงการผลิตไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์บนหลังคาบ้านเรือน(หรือ roof-top
PV) ขนาด 5 แรงม้าขึ้นไปก็ถูกตีความว่าเป็น “โรงงาน”
ตามพรบ. โรงงาน จึงต้องไปขออนุญาตตั้งโรงงาน
และไม่สามารถตั้งอยู่ในพื้นที่ชุมชนได้ เพราะฉะนั้น โครงการพลังงานหมุนเวียนเช่นนี้ก็เดินหน้าไปด้วยความยากลำบาก
ประการที่สามคือ
การสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนให้เป็นคำตอบที่ยั่งยืนสำหรับสังคมไทยจำเป็นต้องกำหนดถึงสิทธิ
และอำนาจหน้าที่ของผู้เกี่ยวข้องต่างๆ อย่างเป็นธรรม ภายใต้กรอบกติกาที่ชัดเจน
แต่มาตรการของฝ่ายบริหารที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันไม่มีศักดิ์และสิทธิทางกฎหมายมากพอที่จะจัดวางความสัมพันธ์ใหม่
ในมิติของสิทธิ ความเป็นธรรม และอำนาจหน้าที่ของผู้ที่เกี่ยวข้องต่างๆ ได้ ดังนั้น
จึงไม่สามารถสร้างระบบพลังงานหมุนเวียนที่เอื้อให้เกิดความเป็นธรรมและความก้าวหน้าสำหรับฝ่ายต่างๆ
ได้อย่างแท้จริง
นอกจากนี้
หากแนวนโยบายของรัฐบาลในการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนมีความเกี่ยวข้องกับการเก็บภาษีเพิ่มเติม
(เช่น การเก็บภาษีคาร์บอนจากผู้ใช้เชื้อเพลิงซากดึกดำบรรพ์)
ที่มิได้มีอำนาจในการจัดเก็บตามกฎหมายเดิม และการจัดตั้งกองทุนเพื่อสนับสนุนพลังงานหมุนเวียนก็มีความจำเป็นต้องตราขึ้นมาเป็นกฎหมายเช่นกัน
ด้วยเหตุทั้งสามสี่ประการนี้
การยกร่างกฎหมายพลังงานหมุนเวียนจึงมีความสำคัญมิใช่เฉพาะการได้ยกระดับศักดิ์และสิทธิทางกฎหมายเท่านั้น
แต่ยังรวมการจัดวางความสัมพันธ์ระหว่างภาคส่วนต่างๆ
ในสังคมที่เกี่ยวข้องกับระบบพลังงานหมุนเวียนด้วย
สาระสำคัญในกฎหมายพลังงานหมุนเวียน
จากการทบทวนกฎหมายพลังงานหมุนเวียนในต่างประเทศพบว่า
กฎหมายพลังงานหมุนเวียนควรมีองค์ประกอบหรือสาระที่สำคัญอย่างน้อย ดังต่อไปนี้
•
การกำหนดเป้าหมายการพัฒนาพลังงานหมุนเวียน
และกรอบระยะเวลาดำเนินการ เพื่อให้เกิดความโปร่งใส และความพร้อมรับผิด (หรือ accountability)
ในการดำเนินการของฝ่ายบริหาร
•
มาตรการหลักที่จะใช้ในการสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน
ต้องมีการกำหนดที่ชัดเจนว่าจะเป็นมาตรการการกำหนดราคารับซื้อไฟฟ้าคงที่ (หรือ feed-in
tariff) หรือการกำหนดส่วนผสมขึ้นต่ำสำหรับเชื้อเพลิงชีวภาพ (เช่น
เอทานอลหรือไบโอดีเซล) หรือจะเป็นมาตรการอื่นๆ
•
มาตรการทางภาษี มาตรการการจัดตั้งและบริหารกองทุนสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน
รวมถึงแนวทางการสนับสนุนทุน (หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ การใช้เงิน) ของกองทุนดังกล่าว
•
สิทธิตามกฎหมายของภาคส่วนต่างๆ
ไม่ว่าจะเป็นผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียน ผู้รับซื้อ ผู้บริโภค และชุมชนที่ได้รับผลกระทบ
ตั้งแต่ในขั้นตอนของการวางแผนและพัฒนาระบบไฟฟ้า/พลังงานหมุนเวียนอื่นๆ กระบวนการรับซื้อไฟฟ้า
การกำหนดโครงสร้างและกลไกราคาสำหรับพลังงานหมุนเวียนแต่ละประเภท
การขออนุญาตประกอบกิจการพลังงาน
และการตรวจสอบผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการผลิตและการบริโภคพลังงาน
•
กระบวนการขออนุญาตในการดำเนินการต่างๆ
ซึ่งสอดคล้องกับหลักแห่งสิทธิของภาคส่วนต่างๆที่กล่าวถึงข้างต้น
•
การกำหนดกลไกการติดตาม
กลไกกำกับดูแล/ตรวจสอบ และกลไกประเมินผล
เพื่อให้มั่นใจว่าการดำเนินการของฝ่ายบริหารเป็นไปตามแนวทางที่ถูกต้องเหมาะสมสำหรับความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสังคม
และเทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียนที่มีการพัฒนาไปอย่างรวดเร็ว
ถึงเวลาหรือยังสำหรับสังคมไทย
จากการประชุมระดมความเห็นเรื่อง
การปฏิรูประบบพลังงานหมุนเวียน: สิทธิ
ความเป็นธรรม และการเข้าถึง ที่คณะกรรมการจัดสมัชชาปฏิรูปจัดขึ้นเมื่อวันที่ 11
ธันวาคม 2555 ภาคส่วนต่างๆ
ที่เกี่ยวข้องทั้งภาคเอกชน ภาคประชาชน
และหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องมีความเห็นตรงกันว่า หากจะให้การพัฒนาพลังงานหมุนเวียน
เป็นไปเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนอย่างแท้จริง
และเป็นการใช้ศักยภาพที่ประเทศไทยมีอยู่อย่างเต็มที ก็คงจะถึงเวลาที่เราจะเอาจริงเอาจังกับกฎหมายพลังงานหมุนเวียนเสียที
ส่วนสาระสำคัญที่เห็นพ้องต้องกันคือ การกำหนดมาตรการสนับสนุนหลักสำหรับพลังงานหมุนเวียนแต่ละประเภทไว้ในกฎหมาย
เพื่อลดความผันผวนของมาตรการสนับสนุนของรัฐบาล ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญสำหรับผู้ผลิตพลังงานหมุนเวียนอยู่ในปัจจุบัน
ทั้งนี้
มาตรการหลักที่จะกำหนดขึ้น นอกจากจะต้องพิจารณาถึงประเภทของพลังงานหมุนเวียน
ซึ่งอาจมีมาตรการสนับสนุนที่แตกต่างกันแล้ว
ยังต้องพิจารณาให้การสนับสนุนเพิ่มเติมแก่โครงการพลังงานหมุนเวียนของชุมชน
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ผลิตรายเล็กมากๆ
รวมถึงผู้ผลิตไว้ใช้ในบ้านเรือนและชุมชนของตนเอง
นอกจากนั้น
ทุกฝ่ายยังเห็นด้วยว่า การมีส่วนร่วมในการวางแผนระบบพลังงาน ซึ่งหมายถึงทั้งการวางแผนกำลังการผลิต
และระบบสายส่งไฟฟ้า น่าจะมีการกำหนดให้ชัดเจนในกฎหมาย ตั้งแต่ในระดับของท้องถิ่น
จังหวัด ภาค และระดับประเทศ
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในปัจจุบัน
ซึ่งบางพื้นที่ที่ระบบสายส่งเริ่มมีขีดจำกัดในการรองรับไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน
การวางแผนพัฒนาระบบสายส่งแบบมีส่วนร่วมระหว่างผู้ผลิต ผู้ใช้ไฟฟ้า
และการไฟฟ้าผู้รับผิดชอบระบบสายส่ง
จึงน่าจะเป็นคำตอบที่ดีที่ทุกฝ่ายเห็นพ้องต้องกัน
เช่นเดียวกับ
การจัดตั้งกองทุนพัฒนาพลังงานหมุนเวียนในระดับจังหวัด
ซึ่งเป็นข้อเสนอของทางกรีนพีซที่ทุกฝ่ายสนับสนุนและเห็นว่าน่าจะเป็นประโยชน์ในการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนในแต่ละพื้นที่
เหลือเพียงแต่ว่าจะต้องกำหนดที่มาของเงินกองทุนและรูปแบบในการบริหารจัดกองทุน
ที่ควรจะเป็นลักษณะที่กระจายศูนย์การจัดการ
และสามารถที่จะให้ทุกภาคส่วนในจังหวัดมีส่วนร่วมและตรวจสอบการดำเนินการของกองทุนในแต่ละจังหวัดได้
ส่วนข้อห่วงกังวลของประชาชนเรื่อง
ผลกระทบจากการผลิตพลังงานหมุนเวียน (เช่น โครงการโรงไฟฟ้าชีวมวล)
ทุกฝ่ายก็เห็นถึงความสำคัญที่จะต้องแก้ไขช่องโหว่และจุดอ่อนในกระบวนการขออนุญาตและการติดตามตรวจสอบผลกระทบให้เข้มงวดและโปร่งใสมากยิ่งขึ้น
แต่สิ่งที่ยังเห็นไม่ตรงกันคือ
การกำหนดกระบวนการขออนุมัติ/อนุญาตที่จะกำหนดไว้ในร่างกฎหมายฉบับนี้
จะเป็นผลดีหรือผลเสีย จะทำให้การดำเนินโครงการพลังงานหมุนเวียนล่าช้าขึ้นหรือไม่
และจะเป็นการซ้ำซ้อนกับกระบวนการขออนุญาตที่มีอยู่แล้วตามกฎหมายอื่นๆ หรือไม่?
เนื่องจากโดยทั่วไป
หน่วยงานราชการมักจะหวงอำนาจตามกฎหมายของตนไว้ ทำให้เราจึงมีกฎหมายต่างๆ
ที่พะรุงพะรังกันไปหมด กลายเป็นต้องขออนุญาตไปจากทุกๆ หน่วยงาน แต่เมื่อถึงคราวจำเป็นที่จะต้องใช้กฎหมายเพื่อคุ้มครองผลประโยชน์ของประชาชนกลับพบว่ากฎหมายที่ถือไว้
(และหวงไว้) กลับมีช่องโหว่เต็มไปหมด
วันนี้หรือไม่มีวัน
แน่นอนว่าคำถามนี้และอีกหลายๆ
คำถามยังเป็นคำถามที่ไม่มีคำตอบ เพราะทั้งหมดนี้ยังคงเป็นเพียงแค่จุดเริ่มต้นของการออกแบบร่างกฎหมายพลังงานหมุนเวียนเท่านั้น
คงต้องใช้เวลาทำงานร่วมกันอีกระยะหนึ่ง ก่อนที่จะนำเสนอในเวทีสมัชชาปฏิรูประดับชาติครั้งที่
3
ในปลายเดือนพฤษภาคมที่จะถึงนี้
แต่ในท่ามกลางความไม่แน่นอน
มีสิ่งหนึ่งที่แน่นอนก็คือ ทุกฝ่ายที่ร่วมงานกันในครั้งนี้ เห็นตรงกันว่า “ถ้าไม่ใช่วันนี้
ก็คงไม่มีวัน”
เพราะฉะนั้นไม่ว่าจะสำเร็จหรือไม่
เราจะทำวันนี้ให้ดีที่สุด เพื่อพรุ่งนี้ที่ดีกว่าเดิม
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น